導讀:在突如其來的新型冠狀病毒肺炎(COVID-19,簡稱“新冠肺炎”)疫情公共安全事件中,社區作為城鄉基層生活單元顯現出公共服務與治理能力方面的不足。通過研究快速城市化發展進程中社區特征的演變及近期國內從住區向社區生活圈轉變的規劃實踐趨勢,歸納系統性、便捷性、包容性、成長性與參與性等社區生活圈規劃的新特征。結合自然資源部正在組織編制的《社區生活圈規劃技術指南》(簡稱“《指南》”),從韌性提升角度探討生活圈規劃的應對策略,提出推進公共資源下沉、落實差異管控思路、提升應對風險能力、加強社區治理效能等主要觀點。

2019年末暴發的新冠肺炎疫情,讓大眾普遍意識到基層生活單元應對突發公共安全事件的重要性,也發現社區在公共服務與治理能力方面的不足。本文基于這一背景,結合習近平總書記強調的“把防控重心向社區下沉”要求,依托《指南》研究工作,探討生活圈韌性塑造的規劃策略及對各地的差異化引導,以促進城鄉公共資源配置和社會治理重心向基層的下沉與整體運行品質的提升。


1、突發公共安全事件下的社區建設再思考

1.1  快速城市化發展進程中的社區功能訴求演變


(1)社區結構變遷帶來多元需求

伴隨著大規模城市建設與更新,社區人口結構發生變化,普遍呈現深度老齡化、高流動性、高異質性等發展趨勢,原有社區類型開始分化,產生更多元化的社區需求。同時隨著工作與生活方式的轉變,生活性地區已趨向更混合化的功能使用。


(2)社會發展激發人們對更美好生活的向往


各地城市化的快速推進帶來社區各類生活訴求的逐步升級。一方面,公眾素質的普遍提升帶來對文化、精神層面訴求的升級;另一方面,社區被寄予了塑造更具個性化生活空間的期望,人們普遍渴望在社區內實現更特色化甚至定制化的生活體驗。


(3)復雜城市運行對社區提出多場景應對要求


不斷提升韌性建設,將健康、柔和等理念全面融入社區相關規劃的編制和實施中,應對多場景可能。不僅在平時與節假日提供不同生活場景,也可在突發災害時實現“事前預防—事中應對—事后恢復”的分階段應對。


1.2  新冠肺炎疫情中顯現出的社區短板


在這場突如其來的新冠肺炎疫情公共安全事件中,暴露出城鄉這一基層空間單元應急管理能力不足。一方面,可以看到社區及以下層級基礎公共服務能力普遍偏弱,社區仍過多依賴更高層級的公共服務設施,基層公共服務能力的孱弱加劇了高層級公共服務體系壓力與資源分配不均衡。另一方面,在社區層級生活圈中,目前各公共服務體系尚難形成完整的服務網絡。因而當社區進入緊急隔離狀態時,較難提供相對全面的社區近地服務。


1.3  以生活圈完善社區生活共同體的必然趨勢


通過對生活圈體系的韌性塑造,可以提供更優質的就近公共服務與空間,實現更多元且具包容性的居住環境,形成社區認同感,提升社區的適應性與成長性。與以往自上而下解決城市問題的思路不同,社區生活圈建設更多的是自下而上的完善,以更好地應對公共衛生和公共安全事件的挑戰。


2、從住區向社區生活圈轉變的理念創新與規劃特征 

2.1  基于社會融合的人本化思維轉型


城市社區的活力營造與價值認同是生活圈規劃區別于一般住區規劃的主要特征,它是一種兼顧用地增量和存量、密切結合社會治理的動態規劃,是整合社會、經濟、環境和空間發展,并走向多元化的發展路徑。


健康社區致力于通過規劃設計改善建成環境,降低居民的患病風險,優化居民的身心健康。韌性社區則是指當社區遭遇長期壓力和急性震蕩時,具有能夠生存、適應及增長的能力。


2.2  多維度提升的規劃新特征


(1)系統性


生活圈需要具備多元的服務要素和完善的層級體系,既要提供完善、公平、全覆蓋的基本生活保障,又要發展高品質、特色化的服務,滿足全年齡段人群需求。


(2)便捷性


生活圈內部各類服務要素布局需要兼顧效率與公平,確保居民在適宜的出行范圍內使用到具有一定品質的公共服務。


(3)包容性


生活圈根據不同個體、不同社區的差異化需求,提供多樣化的公共服務,加強文化性、地域性、民族性等要素的植入,有針對性地塑造社區特色,強化社區居民的獲得感。


(4)成長性


生活圈不僅要順應居民需求趨勢的發展,同時也要超前考慮,有效應對未來生活方式的轉變,引導居民需求實現持續更新。


(5)參與性


在生活圈規劃中,除自上而下的行政安排之外,更需要發揮自下而上的社區自組織力量,實現多方參與的協作式規劃,促進社區自治與共治。


3、《指南》編制愿景 

(1)可面向未來的生活圈


以人民為中心,圍繞城鄉生活需要,堅持?;竞吞崞焚|兩手抓,結合發展階段、人口結構、用地條件等情況,精準配置社區生活的公共資源,在補齊民生短板、確保公平均好的同時,主動適應未來發展新需求新趨勢,并關注對特定人群的需求的滿足,引導社區生活圈向更高品質提升。


(2)可包容多元的生活圈


以特色為導向,根據不同社區的典型需求,結合資源稟賦條件,加強規劃的分類引導、差異管控和特色塑造,提供多樣化的公共服務,加強文化性、地域性、民族性等要素的植入,有針對性地塑造社區特色,強化社區居民的獲得感。


(3)可積極防疫的生活圈


以韌性為基礎,強化社區的彈性應對能力。倡導社區生活圈相對緊湊與適度混合的布局,合理布局防災避難設施和場地,適度預留社區設施的空間,注重日常與應急使用的彈性結合,提高社區應對各類災害和突發事件的事先預防、應急響應和災后修復能力,營造具有安全感的社區環境。


(4)可動態治理的生活圈


以治理為抓手,加強社會協同與公眾參與,發揮社區生活圈多元治理的平臺作用,引導各級政府部門的有效協同,調動在地企業、社會組織和社區居民多方式、多途徑、多層次參與社區事務,強化各類主體的認同感和歸屬感,形成共商、共建、共治、共享的局面。


4、基于韌性塑造的生活圈規劃策略探討 

4.1  推進公共資源合理下沉


(1)豐富拓展服務要素


生活圈規劃結合問題調研、需求分析、趨勢預判等,進一步拓展公共服務內涵,提供多樣化的公共服務,全面覆蓋居住、就業、各類服務、出行、休閑與安全等方面。同時,應對社區居民的多樣化需求并適應未來成長型需求,完善基礎保障型服務,豐富品質提升型服務,增加特色引導型服務。

 

生活圈服務要素設置

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(2)下沉優質公共資源


社區生活圈規劃要重點推動醫療、文化、體育等各類高等級服務資源的下沉,一方面促進基層服務內容的優質化,另一方面積極打通各級資源共享互助上下通道,實現公共資源效率最大化,將社區生活圈打造成為城市的基本發展單元和生活動力引擎。


(3)提升便捷使用體驗


首先,基于人群使用規律及特征,對規模集聚型及距離敏感型服務要素實行細化控制。其次,鼓勵將高關聯度的設施以步行尺度鄰近布局,分別形成面向不同對象的設施簇群,滿足居民對于設施之間的步行需求。最后,在高人口密度、高活動頻率地區,集中布局各類服務要素,并依托慢行網絡加強居住地塊與生活圈中心、服務設施、公共空間、公交站點等之間的有效聯系,構建步行可達、活力便捷的生活圈。

 

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城市15分鐘社區生活圈空間模式示意圖

 

4.2  落實差異化管控策略


(1)因地制宜和精準實施


將社區生活圈的規劃與建設指引范疇全面覆蓋城市與鎮村,因勢利導落實不同的公共服務與公共空間規劃要求。城市生活圈重點構建“15分鐘—5分鐘”兩級層次,鎮村生活圈宜構建“鎮—村—居民點”3級層次。


(2)包容多元與彈性管控


為包容各社區間的差異性,提供更為彈性的規劃實施空間,建議可將管控指標體系設定為規模、可達、效率、品質4個維度,綜合考慮各地人口結構與類型、生活習慣與行為特征,結合社會經濟發展階段、建設階段、城市人均建設用地、城市性質、氣候分區等關聯性和影響因素落實差異化配置要求。


管控指標的體系構成

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社區生活圈影響因子與指標類型的關系

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4.3  提升應對風險的能力


(1)提升社區韌性水平


韌性是指城市中的個人、社區、機關、企業和系統等在面對干擾的情況下,保持或迅速恢復到期望的功能,以適應變化及快速轉換當前限制或未來適應能力。社區生活圈作為一個有機體,需要在日常發展建設中不斷提高韌性水平,實現可持續發展。


(2)構建基本防災單元


以社區生活圈為基本防災單元堅持平災結合,積極應對可能面臨的地震、洪澇、氣象災害及火災、防疫等各類公共安全風險。一方面可從環境支撐角度,提升社區針對突發事件的應對能力。另一方面可從人文關懷角度,關注居民的真實需求,并將社區的人力資源視為構建社區韌性的可開發利用資源。


4.4  增強社區治理效能


(1)銜接行政管理體系


綜合考慮行政管理效率、居民日常需求、出行能力制約等多方面因素,形成規模適宜、邊界清晰、治理高效的完整單元,不僅要能對接現行行政管理及規劃體系,也要能反映居民真實的生活空間。


(2)形成動態管理閉環


推動社區生活圈規劃的實效性,形成“評估—規劃—實施”的全生命周期動態管控閉環。


(3)強化信息技術應對


推進“互聯網+”與社區服務的深度融合,創建信息化平臺,實現社區服務的高效使用。優化社區服務的智能化集成設計,完善居民使用體驗。


5、結語 

編制中的《指南》在案例研究、調研訪談及實證探索的基礎上,提出生活圈規劃的總體要求、規劃要素、空間指引和實施保障等,并重點思考與相關國家標準、規范的銜接。作為面向全國的技術指南,未來將進一步加強對全國不同類型地區的差異化指引研究,并在編制架構上銜接國土空間規劃體系,推進各地生活圈理念在國土空間規劃中的落實。


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